Hér að neðan má finna útdrátt úr skýrslu sem geymir niðurstöður rannsókna sem gerðar voru á tilvísunum til staða í norsku regluverki, greiningu á því hvenær slíkar tilvísanir eru viðeigandi, hvenær þær virka best og hvaða ávinningur er af staðlanotkun sem stuðningur við löggjöf og til að tryggja hlítni.
Í stuttu máli má segja að staðlanotkun sé mikil í atvinnugreinum sem Norðmenn eru leiðandi á á alþjóðavísu, samfélagslegur og hagrænn ávinningur af staðlanotkun er mikill og staðlar verða sívaxandi hluti regluverks sviða þar sem þróun er hröð. Fyrirtæki og ríkisstofnanir reiða sig á staðla til að útfæra kröfur regluverksins og tryggja þannig hlítni við lög og reglur.
----------------
Í Noregi hefur verið stöðug viðleitni til að straumlínulaga regluverkið og mjög víða lögð áhersla á að nýta staðla til þess. Nýleg stefna ESB um að leggja aukna áherslu á staðla og stöðlun í evrópska regluverkinu er dæmi um það. Þá hefur OECD bent á að samspil stöðlunar og regluverks sé áhrifaríkt í þeirri viðleitni að bæta regluverkið.
Norðmenn gerðu rannsókn á því hvernig stjórnvöld í Noregi nota tilvísanir til staðla í sínu regluverki og lögðu áherslu á að draga fram upplýsingar um það í hvaða tilvikum staðlar hafa bætt regluverkið og haft veruleg áhrif til góðs á setningu laga og reglugerða. Rannsóknin byggði á þremur meginspurningum:
Í niðurstöðum rannsóknarinnar er svo að finna áhugaverðar ráðleggingar um það hvernig stjórnvöld og staðlasamtök geta áttað sig á möguleikum og auknum ávinningi sem felst í samspili staðla og regluverksins.
Tilvísun til staðla í norsku regluverki
Niðurstöður rannsóknarinnar gefa til kynna að það sé víðtæk venja að vísa til staðla í leiðbeiningum með löggjöfinni og að tilvísun sé ýmist sett þannig fram að notandi reglnanna „geti“ notað þá til að hlíta regluverkinu eða „ætti“ að nota þá. Það er í samræmi við alþjóðlegar venjur um samspil staðla og löggjafar þar sem notandanum er gefinn möguleiki á að uppfylla kröfur regluverksins á annan hátt en staðlar segja til um en ef menn fylgja stöðlum til að hlíta kröfum þá teljast þeir uppfylla þær.
Umfang tilvísana til staðla á einstökum sviðum regluverksins er mjög mismunandi og aðferðir við tilvísanir einnig. Þá er mikill munur á milli stofnana í því hve virkar þær eru við þátttöku í sjálfu staðlastarfinu og hve upplýstar þær eru um notkun staðla sem tæknilegra útfærsla og viðmiða sem stuðning við kröfurnar sjálfar. Ástæður þess eru þær að staðlar henta misvel til að styðja við löggjöf, að ekki eru alltaf til staðlar á viðkomandi fagsviði og að venjur og hefðir hafa ráðið einhverju þar um.
Í Noregi er rík hefð fyrir staðlanotkun og tilvísunum til staðla í löggjöf á sviði jarðefnaeldsneytis, við neytendavernd, í fjarskiptum og hjá norsku Vegagerðinni. Þá er umtalsverð staðlanotkun með löggjöf um mannvirkjagreinar og við fiskeldi. Fæstu tilvísanir til staðla er að finna í löggjöf um orkumál og fjarlækningar (e. Ehealth). Fjöldi staðla sem þegar er til á tilteknum sviðum hefur ekkert með fjölda tilvísana að gera. Þannig eru frekar fáir staðlar til um fiskeldi en löggjöf um fiskeldi hefur að geyma hlutfallslega fleiri tilvísanir en í öðrum greinum.
Í löggjöf um jarðefnaeldsneyti er mikið vísað til staðla. Ástæðu þess má rekja til ákvörðunar sem tekin var fyrir 20 árum um að löggjöfin á sviðinu byggði á kröfum um virkni og iðnaðinum var eftirlátið að útfæra aðferðir til að mæta þeim kröfum. Leiðbeiningar um þær útfærslur eru svo skrifaðar í staðla. Hið sama er uppi á teningnum varðandi neytendavernd. Í því tilviki má ástæðuna að hluta til rekja til þess að evrópska löggjöf er innleidd er í Noregi, eins og hér, með innleiðingum á gerðum ESB. Í því felst jafnframt að evrópskir staðlar eru staðfestir sem innlendir. Nú hafa t.d. á þriðja tug vöru- og þjónustutilskipana verið innleiddar hér á landi. Þeim fylgja á fimmta þúsund samhæfðir staðlar sem segja t.d. til um virkni, öryggi, framleiðslu, prófanir og efnisnotkun í neytendavörum. Norsk heilbrigðisyfirvöld vinna nú að því að koma á fót kerfisbundnum ferlum við að vísa til alþjóðlegra staðla í sínu regluverki þegar það á við. Þá hefur norska Vegagerðin einnig unnið náið með norskum staðlasamtökum við að koma á tengingu milli staðla og regluverksins á sviði vegagerðar.
Þróun staðla hefur verið nátengd hönnun og þróun ýmissa vara. Staðlar hafa þannig verið mjög mikið notaðir í byggingariðnaði og ýmsum iðngreinum. Fulltrúar stofnana sem fara með opinbert eftirlit með mannvirkjagerð, neytendavernd, vegagerð, orkumálum og fiskeldi, taka virkan þátt í stöðlunarstarfi enda eru stofnanirnar einn hagaðila við staðlagerð.
Staðlar hafa þó einnig verið þróaðir á sviði margs kyns þjónustu, ferla, stjórnunarkefa og hæfis. Mest er vísað til staðla þar sem útfærðar eru kröfur á sviði heilsu, öryggis og umhverfis. Á sviði upplýsingatækni og stafrænnar þróunar er mikil þróun í staðlagerð. Tilvísunum til staðla á því sviði fjölgar sem og á sviðum eins og hringrásarhagkerfinu og mælingum á losun gróðurhúsalofttegunda.
Tilvísanir til staðla í löggjöf eru ýmist tilvísanir í landsstaðla, evrópustaðla eða alþjóðlega staðla. Á þeim tveimur sviðum þar sem tilvísun til staðla í löggjöf er mikil eru Norðmenn leiðandi á alþjóðavísu, þ.e. í fiskeldi og jarðefnaeldsneytisvinnslu. Þar er fyrst og fremst stuðst við alþjóðlega staðla. Í löggjöf sem snýr meira að innviðum Noregs, s.s. í byggingariðnaði, í orkumálum, neytendamálum, vegagerð og fjarskiptum eru evrópskir staðlar ráðandi.
Norska vegagerðin er sú ríkisstofnun sem tekur hvað mestan þátt í innlendri stöðlunarvinnu með þátttöku í 75 tækninefndum staðlasamtaka bæði innanlands og utan. Fulltrúar þeirrar stofnunar sem fer með stjórn jarðefnaeldsneytisvinnslu, þeirrar sem fer með neytendamál, þeirrar sem fer með mannvirkjamál og að lokum þeirrar sem fer með fjarskiptamál taka einnig virkan þátt í þróun og endurskoðun staðla á sviði viðkomandi stofnunar.
Við hvaða aðstæður virkar vel að vísa til staðla í löggjöf?
Rannsóknin fór fram í Noregi árið 2022 og var framkvæmd með ítarlegum viðtölum við starfsmenn átta ríkisstofnana, notendur reglugerða á ýmsum sviðum og þátttakendur í staðlastarfi. Hún leiddi í ljós að notkun staðla til að styðja við löggjöf og tryggja hlítni er sérstaklega árangursrík við aðstæður þar sem reksturinn er að hluta eða öllu leyti tengdur alþjóðamörkuðum, þar sem ná þarf miklum netáhrifum, þar sem ferlar eru sérstaklega flóknir, þegar þörf er á samræmdum mælingum margra aðila yfir lengri tíma og þar sem tækniþróun er hröð. Þá er hún heppilegri þegar lykilaðilar eru stórir, einsleitir fagaðilar á sínu sviði en síðri þegar lykilaðilar eru einstaklingar eða litlir aðilar með fjölbreytta starfsemi.
Hvað ræður því hvort stöðlun er í reynd notuð sem stuðningur við löggjöf?
Hvernig metur stjórnvald hvort tilvísun til staðla er viðeigandi?
Norðmenn byggðu á leiðbeiningum um mat á opinberum aðgerðum þegar þeir mátu tilvísanir til staðla í regluverki sínu. Leiðbeiningar þessar voru gefnar út til að auka gæði ákvarðanatöku um opinber verkefni. Um er að ræða fjögur þrep sem stjórnvöld nota til mats á því hvort tilvísun til staðla er viðeigandi í tilteknu regluverki.
Fyrsta þrep snýst um mat á því hvort staðlar geta stutt við lög og reglur og aukið hlítni
1.a Er regluverkið á sviði sem einkennist af hraðri tækniþróun, möguleikum til að hafa víðtæk netáhrif eða háu flækustigi?
1.b Er regluverkið á sviði þar sem alþjóðleg samkeppnishæfni er mikilvæg, annað hvort fyrir þá sem hlíta þurfa regluverkinu eða vegna eftirlits eða opinberra afskipta?
1.c Er regluverkið á sviði þar sem samræmdar mælingar yfir langan tíma eru mikilvægar óháð því hver framkvæmir mælinguna?
2. Hafa þeir sem lúta þurfa regluverkinu þekkingu og færni til að nota og skilja regluverk sem vísar til staðla?
Ef svarið við einhverjum lið 1. spurningar er jákvætt og svarið við spurningu 2 einnig, er viðeigandi að nota staðla á því sviði til að styðja við og auka hlítni við regluverkið.
Annað þrep inniheldur mat á því hvort staðlaumhverfið, eftirlitsaðilar og staðlar sem til eru á tilteknu sviði muni í reynd styðja við regluverkið og auka hlítni við það.
Ef svörin við þessum þremur spurningum eru öll jákvæð þá eru staðlar viðeigandi til að styðja við regluverkið og auka hlítni við það.
Þriðja þrepið varðar mat á samfélagslegum og hagrænum áhrifum staðlanotkunar með regluverkinu í samanburði við aðra valkosti. Metnar eru grundvallarspurningar sem byggt er á varðandi áform með reglusetningu, jákvæð og neikvæð áhrif staðlanotkunar, varanleiki áformanna, það hverja þau munu hafa áhrif á og hvaða aðgerðum hefur verið mælt með. Hér þarf að skoða sérstaklega aðgengileika (verð, tungumál o.þ.h.) og hversu mikið framsal á löggjöfinni á sér í raun stað með því að velja tilvísun til staðla. Ávinningur og kostnaður af staðlanotkun var metinn sbr. eftirfarandi töflu:
Þessi tafla sýnir að þegar staðlar eru notaðir sem stuðningur við regluverkið deilist notkun auðlinda við reglusetningu á milli stjórnvalda eftir atvikum og eykur skilvirkni eftirlits. Kostnaður þeirra sem sæta eftirliti lækkar við að hlíta regluverkinu. Neytendur hagnast með lægra vöruverði, útflutningur innlendra vara eykst og markaðssetning verður markvissari þar sem staðlar endurspegla gjarnan venjur á markaði. Tilvísanir til staðla kunna þó að draga úr nýsköpun og möguleikum innanlands ef tilvísun til alþjóðlegra staðla er notuð í regluverkinu þar sem erlend og stærri fyrirtæki kunna að vera betur í stakk búin til að fylgja þeim kröfum sem þar eru settar fram. Þörf framleiðenda fyrir sérfræðinga kann að minnka en líklegt er að almenn gæði tiltekinnar vöru eða þjónustu aukist.
Mat í þessu þriðja þrepi ræðst af aðstæðum hverju sinni en gefur svör við grundvallarspurningum um áform og aðgerðir og rökstuðning fyrir þeirri leið sem valin er.
Fjórða þrep tekur við ef svör við spurningum í þrepum 1 og 2 eru jákvæðar og mat í þrepi 3 sýnir ávinning af því að nýta staðla sem hluta af regluverkinu vegna viðmiða, krafna og tæknilegra útfærslna á því. Þetta síðasta þrep segir til um hvaða aðferð skuli valin vegna tilvísunarinnar.
Þar er einkum um tvær útfærslur að ræða. Annars vegar að staðla „megi“ nota til að uppfylla kröfur. Hinsvegar að staðla „skuli“ nota til að uppfylla kröfur. Allur gangur er á hvor aðferðin er notuð í íslensku regluverki. Með því að segja til um að staðla „megi“ nota til að uppfylla kröfur er haldið í þá venju að staðlar séu valkvæðir. Með því er einnig pláss fyrir nýsköpun við hlítni laga og reglugerða. Það kann hins vegar að vera að ávinningurinn af staðlanotkun samhliða lögum og reglugerðum verði meiri með því að gera notkun staðals skyldubundinn. Það á t.d. við þegar samhæfa þarf útfærslu margra aðila t.d. í upplýsingatækni og upplýsingaskiptum. Evrópusambandið hefur farið þá leið þegar kemur að því að segja til um kröfur, virkni, efnisnotkun og prófanir ýmissa neytendavara og þúsundir samhæfðra staðla sem fylgja tugum vöru- og þjónustutilskipana hafa verið gerðir skyldubundir.
Staðlar sem verkfæri til að þróa regluverk
Noregur hefur, eins og mörg önnur OECD lönd færst nær því að setja regluverk þar sem kröfur byggja á virkni tiltekinna hluta. Það hefur þó haft í för með sér áskoranir því mörgum þeirra sem þurfa að uppfylla kröfur regluverksins um tiltekna virkni hefur þótt erfitt að hlíta kröfum regluverks sem gerir virknikröfur. Þar kvarta menn helstu undan óskýrleika.
Leiðbeiningar sem vísa til valkvæðra staðla sem auðvelda fólki að hlíta regluverkinu og uppfylla kröfur geta verið öflugt verkfæri sem styður vel við virknimiðað regluverk. Rannsókn Norðmannanna lýkur á fimm ráðleggingum til stjórnvalda, opinberra eftirlitsaðila og staðlasamtaka um það hvernig kynna má og nota staðla með strategískum hætti til að styðja við lög og reglugerðir og tryggja þannig skilvirkara regluverk.
Lauslega snarað í desember 2022
/hs
Skýrsluna í fullri lengd má finna hér https://www.standard.no/Global/PDF/Standard%20Norge/Menon%20sluttrapport.pdf
Útdrátt á ensku má finna hér https://www.standard.no/Global/PDF/Standard%20Norge/Standards%20and%20regulations%20English%20summary.pdf
Hugleiðingar um stöðuna á Íslandi í árslok 2022
Rík hefð hefur verið fyrir tilvísunum til staðla í löggjöf um mannvirki og byggingariðnað hérlendis og þeir hafa verið taldir henta vel á því sviði til að segja til um viðmið, tæknilegar útfærslur o.s.frv.
Neytendalöggjöf, einkum sem varðar CE merkingar vara sem markaðssettar eru hérlendis, er vörðuð þúsundum staðla. Hér á landi hefur kröfum um birtingu samhæfðra staðla sem eru hluti af ríflega 20 vöru- og þjónustutilskipunum ESB ekki verið sinnt. Sá hluti löggjafarinnar er falinn þeim sem þurfa að hlíta kröfum hennar, neytendum og þeim fulltrúum stjórnvalda sem fara með opinbert markaðseftirlit. Það er skoðun Staðlaráðs að slíkt sé í andstöðu við ákvæði Stjórnarskrár og það er sannarlega í andstöðu við 9. gr. laga um öryggi vöru o.fl. þar sem segir að birta skuli tilvísanir til íslensku samhæfðu staðlanna hér á landi. Vörutilskipanir eru þannig innleiddar með tilvísanareglugerð án þess að upplýsingar um viðeigandi staðla séu birtar með reglugerð eða íslenskri þýðingu í EES viðbætinum. Birting samhæfðra staðla á sér þó stað í einu tilviki, vegna reglugerðar ESB um byggingarvörur sem innleidd var með lögum um byggingarvörur. Þar var Mannvirkjastofnun (nú HMS) falið að birta yfirlit yfir samhæfðu staðlana sem fylgdu þeirri löggjöf. Með heimildarákvæði til að fela öðrum birtinguna hefur Staðlaráð annast hana skv. samningi undanfarin ár. Á vefnum www.samhaefdirstadlar.is má finna alla samhæfðra staðla sem varða CE merkingar byggingarvara, á áttunda hundrað talsins. Listinn er uppfærður fjórum sinnum á ári. Auðvelt er að breyta þeim vef og nota hann til að birta upplýsingar um alla samhæfða staðla, sé vilji til þess.
Vegna vanfjármögnunar ríkisstofnana sem fara með opinbert markaðseftirlit hefur Staðlaráð Íslands gert þeim kleift að sækja staðla, gegn svo vægu gjaldi að í flestum tilvikum er um að ræða 0-10% af raunkostnaði.
Talsvert hefur verið unnið að stöðlun tengdri grunngerð rafrænna viðskipta um langt árabil og á undanförnum árum einnig staðið að gerð tækniforskrifta sem styðja við samhæfingu bankaþjónustu, s.s. vegna rafrænna skjala, erlendra greiðslna, gengi gjaldmiðla og yfirlit debet- og kreditkorta til að tryggja samvirkni kerfa í þjónustu við viðskiptavini.
Íslendingar eiga fleiri vottuð upplýsingastjórnunarkerfi skv. ISO 27001 og 27002 en flestar aðrar þjóðir, miðað við höfðatölu.
Áhugi á stöðlun tengdri stafrænum lausnum, netöryggismálum og umhverfismálum, s.s. sjálfbærni, kolefnisjöfnun, hringrásarhagkerfinu o.fl. eykst mjög hratt og má búast við aukinni stöðlun á þeim sviðum á komandi misserum. Veruleg vinna hefur verið lögð í skilgreiningu og flokkun lágorkuhúsa, m.a. til að auðvelda aðgengi fjármálastofnana að grænni fjármögnun sem ber lægri vexti, unnið er að útfærslum á landtengingum skipa, unnið að úrlausn áskorana í byggingariðnaði til að minnka kolefnisspor byggingarefna og mannvirkjagerðarinnar, haldnar hafa verið vinnustofur um hlutanetið (Internet of things), netöryggismál og margt fleira. Samstarf Staðlaráðs, Loftslagsráðs og um 50 fyrirtækja leiddi til útgáfu tækniforskriftar um kolefnisjöfnun á árinu 2022 þar sem byggt er á alþjóðlegum ISO stöðlum. Forskriftinni er m.a. ætlað að koma í veg fyrir grænþvott.
Faggilding vottunar-, prófunar- og skoðunarstöðva, sem faggildir aðila sem votta kerfi, gera prófanir og skoðanir, hefur lengi vel verið í ólestri þar sem faggildingarsvið Hugverkastofu hefur ekki undirgengist jafningjamat á starfsemi sinni eins og kröfur eru um. Nýverið var þó samið við sænsku faggildingarstofnunina um samstarf á því sviði.
Kynningar- og fræðslustarf um stöðlun hefur lítið verið á Íslandi og hefur einkum snúist um að halda námskeið um notkun einstakra staðla. Stöðlun er hvergi kennd í skólakerfinu hér á landi en starfsmenn Staðlaráðs hafa tekið að sér að halda fyrirlestra um tiltekin mál í námskeiðum laga- og verkfræðideilda háskólanna. Veruleg uppsöfnuð þörf er fyrir fræðslu og þjálfun á sviðinu innan stjórnsýslunnar og hagsmunasamtaka um notkun staðla sem hluta af löggjöf, það hvenær æskilegt er að nota tilvísun til staðla, hvar það virkar vel, hvernig auka má hlítni við löggjöf með notkun staðla og ávinning af staðlanotkun í regluverkinu. Staðlaráð stóð fyrir stuttu námskeiði um fjórða þrepið sem fjallað er um hér að ofan og mismunandi réttaráhrif mismunandi tilvísana. Það námskeið var haldið í Stjórnarráðsskólanum 2018.
Í lögum um staðla segir að staðal megi gefa út á erlendu tungumáli, hindri það ekki not þeirra. Langflestir staðlar eru gefnir út á ensku. Ekkert mat hefur farið fram á þörf fyrir þýðingar en Staðlaráði berast oft á ári athugasemdir við að staðlar, sem eru hluti af löggjöf, s.s. leikvallastaðlar, séu eingöngu til á ensku. Þýðingar staðla þarf Staðlaráð að fjármagna sérstaklega og eru þær gerðar eingöngu þegar og ef atvinnulífið telur sig hafa not af því.
Engar greiningar hafa verið gerðar á þörf fyrir fræðslu, þjónustu, samhæfingu eða ávinningi af tilvísun til staðla í íslenskri löggjöf.
